Segurança Social: a profundidade das medidas mediáticas

A "actualização de pensões" é talvez a  medida mais mediatizada da proposta do Orçamento do Estado de 2017.  Já deu muito que falar, e mais ainda vai dar, muitas explicações do governo surgiram e outras tantas ainda estão por aparecer, a oposição veio a terreno apresentar os seus espantos e críticas e os partido de apoio parlamentar ao governo mostraram a sua insatisfação. Ainda "muita água vai correr por debaixo da ponte" até à versão final. Ficam aqui algumas considerações sobre este assunto (texto publicado no ECO - Economia Online).

É importante recuarmos a 2010 para termos presente que a partir desta data foi suspensa a actualização das pensões dos regimes contributivos – Sistema Previdencial de Segurança Social (SPSS) e Caixa Geral de Aposentações (CGA) - qualquer que fosse o seu montante, incluindo as pensões mais baixas, e que, pelo contrário, durante o período de ajustamento (intervenção da Troika) as pensões dos regimes não contributivos – estatutárias, sociais e rurais – foram actualizadas de acordo com opções políticas do governo de então.

Vale a pena referir que as pensões dos regimes não contributivos sempre foram atribuídas sem a verificação de uma “condição de recursos”. Quer isto dizer que nunca se cuidou de saber se quem as recebe está em situação de pobreza ou vulnerabilidade económica que justifique e exige o apoio do Estado.

Evidentemente que são bem-vindas as actualizações das pensões de ambos os regimes. Vejamos o que vai acontecer:

1. O governo garante a actualização anual de pensões prevista na lei – serão abrangidas todas as pensões cujo valor mensal não ultrapasse 2.515,32 euros.

O governo altera, para efeitos desta actualização, o 1º escalão das pensões que passa a englobar pensões até ao valor mensal de 2 vezes o IAS – 838,44 euros - em vez do limite superior em vigor estabelecido em 1,5 vezes o IAS. Ou seja, é abrangido por uma maior actualização um maior número de pensionistas.

2.  O governo procede a uma actualização extraordinária das pensões de valor inferior a 1,5 vezes o IAS – 628,83 euros – que não tenham sido actualizadas ao longo do período 2011 – 2015, de modo a assegurar um aumento máximo de 10 euros mensais por pensionista face aos valores recebidos em 2016.

Ficam, portanto, excluídas desta “benesse” as pensões mais baixas das mais baixas, dos regimes não contributivos, estando a medida modelada para ser aplicada a pensões dos regimes contributivos.

O Relatório do OE não fornece dados sobre o número de pensionistas e o número de pensões abrangidos e sobre os valores globais e a desagregação por escalões para cada uma das medidas de actualização de pensões. Temos aqui uma dificuldade objectiva de compreendermos como é feita a redistribuição concreta de rendimento pelos grupos de pensionistas abrangidos e excluídos. Esta falta de transparência em nada contribui para a credibilidade das medidas e suscita dúvidas e confusões, de que os dias que se seguiram à apresentação do OE 2017 são um bom exemplo.

A explicação política entretanto vinda a público para não alargar a actualização extraordinária de 10 euros às pensões dos regimes não contributivos – as mais baixas das pensões mais baixas – é que as pensões não contributivas foram aumentadas nos últimos anos enquanto as pensões dos regimes contributivos não o foram.

Não se compreende a ideia de justiça social subjacente a este argumento, quando olhamos para medidas como a redução do IVA da restauração, só para dar um exemplo.

Seria preferível dar a quem mais necessita, fazendo uma discriminação positiva. Por outro lado, a falta de uma “condição de recursos” na atribuição das pensões sociais é perversa. Porque a regra não existe - e tarda em ser implementada - “paga o justo pelo pagador”. As restrições orçamentais falam mais alto. É discriminatório e socialmente injusto não proteger os que mais precisam, independentemente dos regimes a que pertencem, até porque os impostos indirectos sofreram cumulativamente nos últimos anos aumentos significativos atingindo mais fortemente as pessoas e famílias de rendimentos mais baixos (porque estas gastam em bens e serviços uma parcela maior do seu rendimento).

As prestações sociais dos regimes não contributivos (grupo no qual também se incluem outras prestações igualmente importantes como o Complemento Solidário para Idosos, o Abono de Família, o Rendimento Social de Inserção ou o Subsídio Social de Desemprego) têm uma função redistributiva, tendo por objectivo, entre outros, o combate à pobreza e promoção da inclusão social. Esta função redistributiva reflecte em concreto escolhas políticas que gozam naturalmente de graus diversos de arbitrariedade política.

O mesmo não se deveria passar em relação às decisões que afectam as pensões dos regimes contributivos (SPSS e CGA), aquelas que são formadas com o pagamento de contribuições sociais pelos trabalhadores e entidades patronais ao longo da vida activa. Nestes regimes há regras sobre as taxas contributivas e a formação das pensões, sobre a actualização das pensões, sobre a idade normal de reforma, sobre penalizações por reformas antecipadas e bonificações por adiamento da passagem à reforma, etc. Se há princípios que devem ser preservados e reforçados nos regimes contributivos são o princípio da contributividade e o princípio da estabilidade.

Com efeito, mexer de forma avulsa nas pensões destes regimes subverte o sistema, assim como o recurso aos impostos para os financiar introduz um caracter assistencialista que estes regimes não devem ter, desvirtuando a relação sinalagmática que se estabelece entre o esforço contributivo e a pensão prometida/auferida. Se há uma fórmula de actualização de pensões estabelecida na lei esta deve ser cumprida. Esta fórmula subordina a actualização das pensões à evolução da variável macroeconómica PIB real. Podemos discutir - e deveríamos fazê-lo – o tipo de mecanismo de indexação e a sua construção em função dos objectivos pretendidos. Mas este é o plano de discussão que importava fazer previamente, evitando-se medidas ad hoc.

A actualização das pensões é feita com base num mecanismo que não garante a reposição integral do poder de compra para pensões acima de 2 vezes o IAS (anteriormente 1,5 vezes o IAS), uma vez que depende da taxa de crescimento real do PIB: por exemplo, uma pensão mensal de 900 euros terá que aguardar por um crescimento do PIB entre 2% e 3% para ser actualizada pelo IPC.

A arbitrariedade de intervenção política nos regimes contributivos destrói os princípios da estabilidade e previsibilidade que deveriam caracterizar esses regimes. Hoje o governo decidiu dar 10 euros a determinadas pensões, amanhã outro governo decidir não dar ou multiplicar por dois. Hoje o governo decidiu alargar o primeiro escalão para efeitos de actualização, amanhã outro governo pode fazer o seu contrário.

O sistema de segurança social contributivo está a ser pervertido. É cada vez menos seguro social, em que as contribuições da economia via salários e outros rendimentos (por exemplo os profissionais liberais que tem um sistema de contribuição definida) são insuficientes para acomodar todas as prestações (velhice, invalidez, sobrevivência), o que implicaria a alteração das taxas contributivas (TSU) ou a redução das despesas, e está em via de se tornar um sistema estatal cujo financiamento são impostos gerais consignados (exemplo do novo IMI para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, quando a Lei de Bases da Segurança social não prevê este tipo de financiamento).

Por exemplo, na Dinamarca (universal pensions) o sistema de base é todo financiado por impostos pelo que existe transparência total. Acima da base, as contribuições provenientes da economia estão relacionadas com as prestações e são pagas pelos trabalhadores e pelas empresas.

A proposta de actualização das pensões, orçamentada em 167 milhões de euros no total do SPSS e CGA não vai apenas vigorar em 2017, irá permanecer no futuro. Tendo o SPSS um desequilíbrio financeiro estrutural (o que é também verdade para a CGA), o Relatório não evidencia de forma clara e directa o impacto desta medida a médio e longo prazo nas contas financeiras do Sistema. Evidencia que em 2017 a transferência extraordinária do OE para a Segurança Social, no valor de 429 milhões de euros, servirá em parte para pagar a actualização de pensões do SPSS.