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quinta-feira, 28 de maio de 2009

O labirintíco mundo das leis...

Os números divulgados no colóquio “A Qualidade da Legislação” realizado pela Assembleia da República são impressionantes: a má qualidade legislativa custará ao Estado cerca de 7,5 mil milhões de euros por ano, ou seja, pelo menos 4,5% do PIB, de acordo com estudos tradicionais.
Não sendo em si uma novidade a informação sobre a má qualidade da legislação, não deixa, contudo, de impressionar o seu impacto económico. Muitas perguntas ficam, no entanto, por esclarecer.
Seria, igualmente, importante conhecer quanto custa à economia a má qualidade legislativa e que custos sociais são arrastados por esta situação. Assim, como ficam por esclarecer quais são as justificações que explicam um quadro tão negativo.
Segundo li, a propósito do mencionado colóquio, as contradições de leis que regulamentam as mesmas realidades, os regimes transitórios, a sobreposição legislativa, a ausência de regulamentação das leis e o mau funcionamento da justiça são apontados como causas da falta de qualidade legislativa.
Tenho para mim que a própria fúria do processo legislativo, que tem que ver com a pressa de legislar e de tudo regulamentar, tem culpas no cartório. O divórcio tantas vezes existente entre o fazedor e o decisor da lei e o conhecimento da realidade sobre a qual a lei vai actuar é, certamente, um factor que muito pesará na inadequação e ineficácia das leis.
A legislação deve ser instrumental e não constituir um fim em si mesmo. Mas às vezes ganho a sensação de que se está a legislar para uma realidade virtual ou ficcional, num puro exercício jurídico.
Tão ou mais importante que a aderência da lei à realidade é a estabilidade da lei e previsibilidade da sua aplicação. A profusão de leis e a intensidade da sua produção afectam negativamente aqueles valores, que se afiguram fundamentais. É o que acontece, por exemplo, em relação à actividade económica. A legislação fiscal é disso um bom exemplo, ou melhor, um mau exemplo de qualidade legislativa.
Por fim ficam duas questões básicas. A primeira porque é que não corrigimos este “estado da arte” e a segunda porque é que gostamos de tudo legislar. Será que a tradição é mais forte que a necessidade?

6 comentários:

Bartolomeu disse...

Ha um ponto do seu texto, cara Drª. Margarida que gostaria de realçar.
É precisamente a questão da previsibilidade da aplicação da lei.
A sensação que se tem, quando certas (muitas) leis são "alinhavadas" e depois "costuradas" é que a noite anterior foi de copos para o legislador.
Hmmm?
Ok, cedo à emenda.
É que, a noite anterior, foi extenuante e que o "artista" não estava na posse plena das suas faculdades cognitivas.
Não, peço desculpa, mas não volto a emendar, o "artista" é mesmo para ficar!!!

JM Ferreira de Almeida disse...

Eis um tema, Margarida, que as instituições, em especial as que detêm poder normativo, deveriam seriamente ponderar.
Não sei, e julgo que ninguém sabe ou poderá saber, qual o custo para o País da má legislação. Vivemos na era das quantificações, e esses números revelados no colóquio valem o que valem. Mas seja qual for a expressão da deseconomia que representa a má qualidade das leis, o que a Margarida aqui anota é uma verdade insofismável.
Separem-se, porém, três planos distintos. Um, o da manifesta deficiência das leis porque o legislador não se preocupa ou não domina as técnicas da legística. Passei eu e passou a Margarida pelo órgão que mais legisla. E dessa passagem guardo a recordação de propostas de diplomas absolutamente inacreditáveis que me chegavam às mãos vindos dos vários sectores da governação.
Outro plano é o da irreprimível e incontrolável pulsão legislativa que assalta quem passa a ter o poder de legislar. Não há adjunto de subsecretário de estado que não tenha por ambição desencadear os mecanismos para alterar nem que seja a alínea mais inerte de uma qualquer lei. E não há governo que não pense que governar bem é legislar muito. Ora, governar bem começa por ser o contrário, isto é, garantir ao sistema jurídico a indispensável estabilidade. Valha a verdade que nos tempos que correm existe uma fonte de instabilidade - a burocracia europeia, ela própria reponsável por parte do lastro inútil de regulamentação que povoa o nosso ordenamento.
Mas há uma terceira causa, Margarida. A noção de que a lei deve ser feita para a conjuntura e não constituir parte da estrutura de um Estado. Um caso mal julgado, uma lei mal aplicada, uma situação mal averiguada, uma conclusão mal extraída, raramente responsabiliza quem mal julgou, mal aplicou, mal investigou ou mal concluiu. Responsabiliza-se a lei. E vai daí, não resistindo à pressão mediática, lá temos o pressuroso legislador a alterar a norma - que deveria ser geral e abstracta e comportar naturalmente um certo nível de inadequabilidade a certas situações - para calar os media e ceder muitas vezes perante a mais absurda das ignorâncias. Isso explica porque é que o código penal em escassos 27 anos tem mais de 27 alterações e o código civil - que deveria ser o repositório estável da lei comum - mês sim, mês não sofra uma modificação...
Perdoe-me, Margarida, só esta pequena nota de discordância.
O acto de legislar deve ser sempre um acto de puro exercício jurídico e isso não tem nada de censurável. O que é condenável é ser de comum um acto de mau exercício jurídico.

António disse...

Cara Margarida
Julgo que o tema que aborda, é dos maiores pecados que de há uns largos anos a esta parte, se vem cometendo, especialmente quando passámos a ter a chamada democracia. Qualquer análise ou estudo sérios sobre a problemática de não haver justiça neste país, tem levantado os aspectos referidos no seu texto, elegendo, facto que é largamente confirmado pela opinião usualmente expressa pelos magistrados, quer judiciais, quer do ministério público, como uma das causas que mais emperra o execício normal do serviço público em causa,exactamente as deficiências de toda a ordem, designadamente a falta de honestidade intelectual, com que são publicadas entre nós, os textos referentes à legislação em vigor. Haja em vista a avalanche de emendas com que se procura atenuar as consequências de tal política. Depois o cenário agrava-se com a "diarreia" incontida, de diplomas que a todas as horas e instantes são publicados, dificultando a todos os níveis, a sua assimilação, até porque são geradores de polémica na perspectiva da sua innterpretação, para uma correcta prática do direito. Enfim, senhores deputados, mais um assunto que deveria atrair a vossa atenção.

jotaC disse...

Apesar de não ter voto na matéria, não sou jurista, apraz-me tecer também um comentário ao que se vai produzindo nomeadamente, ao artigo 14º do Decreto-Lei 18/2008, de 29-01, que revoga o artigo 138º do Decreto-Lei 498/72, de 09-12. De acordo com esta norma os serviços públicos devem descontar 0,5 % do valor das empreitadas, a reverter para a CGA.
Ora, o problema é que há duas opiniões sobre o mesmo assunto:- uns defendem que sendo o artigo 138º revogado, extingue-se de imediato a obrigação daquele desconto; outros defendem que só se extingue esse desconto nos procedimentos feitos ao abrigo do actual Decreto 18/2008, estando sujeitos todos os procedimentos feitos ao abrigo da legislação anterior. Aqui está uma coisa tão simples, mas que envolve muitos milhares de euros, dado que há Câmaras que cobram e outras não…Este parece-me ser um pequeno exemplo de uma péssima legislação, tanto mais que o estado é prejudicado, considerando que as propostas dos empreiteiros feitas anteriormente consideravam aquele valor 0,5% como custo a suportar, o que obviamente encareceu a suas propostas.
Um bocado maçudo, peço desculpa mais uma vez.

Suzana Toscano disse...

Há muito que se clama contra a má qualidade das leis mas eu não conhecia nenhuma abordagem "quantitativa" dos efeitos nefastos desse drama nacional que deve ainda ter muitas consequências difícieis de quantificar. No entanto, embora haja muita incompetência técnica na elaboração de cada diploma, há ainda o facto de o processo legislativo ser ele prórpio uma arma de arremesso, conter "mensagem política" quanto à rapidez, à oportunidade do momento, aos destinatários de ocasião, à opinião pública, aos títulos de jornal do dia seguinte, etc, etc. Basta ver a miséria dos preâmbulos,pouco explicativops ou muitas vezes desviados do real sentido das normas, enfim, há muito que nos esquecemos de que as leis são ordenadoras, são comandos obrigatórios e que o desconhecimento ou má compreensão da lei não isenta de culpa o cidadão que a não cumpriu. Uma legislação de qualidade é condição de democracia, como parece evidente, mas talvez que agora, assim traduzido em milhões, haja mais sensibilidade do que quando se media apenas em respeito pelos cidadãos.

Margarida Corrêa de Aguiar disse...

Caro Bartolomeu
De facto, a questão da previsibilidade ou a falta dela é mesmo um dos pontos mais negativos a realçar!
As permanentes alterações da lei criam uma instabilidade que não é desejável. Por exemplo, no domínio fiscal, a falta de estabilidade e previsibilidade leva por exemplo ao adiamento de decisões de investimento porque o contribuinte perde confiança.

José Mário
Obrigada pela achega. Ainda bem que lembrou a terceira causa. É também inadmissível que se legisle para, por exemplo, em função de um caso concreto alterar a lei.
A discordância não é tanto assim. São abordagens distintas de um jurista e de um economista.

Caro António
É assustadora a produção legislativa. De tudo querer legislar, o Estado tornou-se um grande "pecador", seja por excesso, seja por defeito.

Caro jotaC
O seu exemplo é excelente! Afinal o que é que o legislador pretendia realmente obter? A má ou abusiva interpretação da lei cria situações de grande iniquidade, prejudicando uns e beneficiando outros. O seu carácter universal fica em causa...

Suzana
Um dos problemas da "diarreia" legislativa tem que ver com o facto dos desempenhos políticos serem avaliados pelo número de leis aprovadas, remetendo para segundo plano a qualidade da sua regulamentação e os resultados da sua aplicação. É a ver quem faz mais leis, decretos-leis e por aí fora...